Nota técnica sobre o Projeto de Lei nº 5028/2019 - Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais

10 Fevereiro 2020

Atualizado em 09/06, de acordo com as discussões recentes da Força-Tarefa PSA, e que será debatida em breve com a CMA do Senado

 

Introdução

1 - Este documento tem como principal objetivo oferecer apoio técnico e subsidiar a consultoria legislativa do Senado Federal e a equipe do atual Relator do PL 5028/2019, Senador Fabiano Contaratto, na adequação de alguns pontos essenciais para que a Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais (PNPSA) seja desenhada de modo a garantir sua efetividade, adequada às práticas já existentes no Brasil e condizente com os princípios e conceitos aceitos na literatura e na legislação inerentes ao tema.

2 - Em exame na Comissão de Meio Ambiente, a proposição do Projeto de Lei do Senado nº 5028 de 2019 visa instituir a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) e criar segurança jurídica para os esquemas de valoração de serviços ambientais.

3 - A Lei n° 12.651, de 25 de maio de 2012 (Artigo 41 do Código Florestal) já reconhece serviços ambientais providos em áreas de Reserva Legal e APP e prevê incentivos para a manutenção e/ou recuperação dos mesmos. O projeto de lei nº 5028 de 2019 é, portanto, oportuno ao prever a instituição de uma Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, estratégica no sentido de tratar a temática de forma mais ampla e compatibilizar o desenvolvimento das ações produtivas com a preservação do patrimônio natural no Brasil.

4 - As experiências de Pagamento por Serviços Ambientais já em curso no país¹, seja com recursos públicos, privados ou ambos, tem demonstrado adicionalidade nos resultados alcançados uma vez que o uso desta categoria de incentivo econômico se mostra capaz de promover uma mudança de comportamento em prol da provisão e/ou recuperação de serviços ambientais, os quais na ausência de tal incentivo estariam inviabilizados.

5 - Este processo é resultado de um acúmulo de discussões sobre a temática já realizada na Câmara dos Deputados no âmbito do PL 0792/2007 de autoria do Deputado Anselmo de Jesus e do PL 312/2015 de autoria do Deputado Rubens Bueno.

6 - Este parecer foi pautado nas discussões realizadas no Fórum de Diálogos de Políticas Públicas e Instrumentos Econômicos da Coalizão Brasil, Clima, Florestas e Agricultura² envolvendo diversos profissionais da área e setor empresarial. Participaram da elaboração deste documento instituições que atuam historicamente com o tema, tais como: o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), The Nature Conservancy (TNC), Fundação Grupo Boticário de Proteção à Natureza, Conselho Empresarial para Biodiversidade e Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), World Wildlife Fund (WWF), BVRio, World Resources Institute (WRI), Proactiva, entre outras.

 

Recomendações

  •  Considerando a necessidade de promover uma política mais ampla para acomodar os diferentes esquemas de PSA sem prejuízo dos avanços nesta agenda que têm sido alcançados por meio de iniciativa subnacionais públicas e privadas, propomos o deslocamento da Seção II (das ações da PNPSA), seção III (critérios de aplicação da pnpsa), Seção IV (do contrato de PSA), Seção V (Governança); Seção VI (Cadastro Nacional de PSA) para o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais.
  • Considerando que existem várias formas de se realizar o pagamento pelo serviço ambiental prestado, por exemplo por meio de pagamento direto ao particular (relação contratual) ou por meio de compensações financeiras de outra natureza (créditos tributários), sugerimos a exclusão da palavra “contratual” da definição de PSA prevista no artigo 2º, inciso IV para que outras modalidades não sejam excluídas.
  • A política não deve ter a atribuição de disciplinar entre seus objetivos, mas sim de gerar segurança jurídica e reconhecer o tema dentro de uma abordagem ampla que permita a implementação dos diversos possíveis esquemas de PSA no nível subnacional, que estimule mudanças de comportamento em prol da provisão, recuperação e/ou manutenção de serviços ambientais, sem gerar obstáculos àquelas experiências que já estão em curso.
  • É fundamental que a política reconheça nas suas diretrizes os serviços ambientais gerados em sistemas agrícolas, agroflorestais e agrossilvopastoris conduzidos sob manejo sustentável, que contribuem para captura e retenção de carbono e conservação do solo, da água e da biodiversidade.
  • O órgão colegiado deve ter a atribuição de sugerir métricas (e não propor) de valoração dos contratos e de critérios de proporcionalidade no pagamento por serviços ambientais que envolvam recursos públicos. Não deve ser impositivo. Deve respeitar a autonomia dos planos e programas até porque não existe uma métrica que contemple todos os perfis de PSA. Além disso, é importante prever na composição do colegiado a escolha de representantes da sociedade civil, por meio de processo eletivo, que trabalham em prol da defesa do meio ambiente, bem como que representam povos indígenas e comunidades tradicionais, assegurando a diversidade regional.
  • A adicionalidade deve ser considerada aqui como algo que não ocorreria sem a existência do incentivo, ou seja, o incentivo econômico é indutor de mudança de comportamento e por isso permite que: 1. programas que hoje promovem a recuperação de APPs em áreas de pequenos produtores rurais que não teriam capital para investir na recuperação do seu passivo continuem sendo referências de PSA no país, cumprindo o papel de restaurar múltiplos serviços ambientais associados; 2. Aqueles que historicamente têm promovido a conservação e/ou a recuperação de serviços ambientais sejam compensados e reconhecidos pelo seu papel, entre outros, 3. Áreas prioritárias para a conservação sejam recuperadas e que os serviços ambientais a elas associados sejam mantidos, entre outros.
  • Entre os critérios de aplicação do Programa Federal de PSA, adicionamos as Reservas Extrativistas (Resex) e as Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS) pelo importante papel que as comunidades tradicionais destas áreas desempenham na conservação dos recursos naturais e serviços ambientais associados.
  • Entre os imóveis privados elegíveis no âmbito do Programa Federal de PSA, inserimos as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) pela oportunidade de valorizar o esforço voluntário de proprietários engajados com a conservação ambiental e a proteção da biodiversidade.
  • O texto inserido no Artigo 24 visa garantir que a prestação dos serviços ambientais contratados deve ser mantida em caso, por exemplo, da venda do imóvel. Se um proprietário adere a Programa de PSA e depois vende sua área na vigência de contrato de PSA, o texto garante que o comprador estará vinculado ao contrato e deverá garantir a continuidade dos mesmos serviços ambientais. A obrigação de prestar os serviços não é do proprietário, e sim da propriedade (“propter rem”).
  • Visando contribuir para a superação de qualquer entrave de caráter tributário, sugerimos a sanção premial como natureza jurídica do pagamento por serviços ambientais. As sanções premiais ou compensatórias são aquelas decorrentes de uma conduta positiva, de resultados benéficos para a sociedade. À sanção premial não incidiria o imposto sobre serviço, uma vez que existe contraprestação de interesse do próprio pagador, mas apenas o imposto de renda. Portanto, não se trata de uma prestação clássica de serviço para fins de tributação, mas sim um “prêmio” para aquele que adotou medidas de conservação.

Por fim, o nosso papel é subsidiar os tomadores de decisão e facilitar a compreensão sobre os ajustes que se fazem necessários. É consenso neste grupo que não queremos um marco legal que crie obstáculos aos esquemas de PSA existentes. Este marco legal deve criar segurança jurídica e um ambiente favorável a diversos esquemas de PSA, públicos e privados, capaz de atrair investimentos e efetivamente contribuir para a conservação do capital natural e a recuperação do passivo ambiental.

 

¹ Entre as iniciativas vale citar: o Produtor de Águas (Agência Nacional de Águas), projeto Oásis (Fundação O Boticário), projeto Conservador das Águas (Prefeitura Municipal de Extrema, ES em parceria com a TNC). 

²  A Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura é um movimento multisetorial, composto por entidades que lideram o agronegócio no Brasil, as principais organizações civis da área de meio ambiente e clima, representantes do meio acadêmico, associações setoriais e companhias líderes nas áreas de madeira, cosméticos, siderurgia, papel e celulose, entre outras. O principal papel da Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura é de articular e facilitar ações para o país promover um novo modelo de desenvolvimento econômico pautado na economia de baixo carbono, e, desta maneira, responder, aos desafios das mudanças climáticas.