Este documento tem o objetivo de construir as contribuições da Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura em relação à consulta pública sobre o Anteprojeto de Lei de revisão da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)
O documento foi construído com a contratação da consultoria do Instituto Internacional de Sustentabilidade (IIS), que elaborou a nota baseada em posicionamentos anteriores da Coalizão Brasil, sobretudo as contribuições sobre o Plano Clima. Em seguida, foi enviado para receber contribuições pelas Forças-Tarefas de Restauração, Mercado de Carbono, PSA, Silvicultura de Nativas e Combate ao Desmatamento, além do GT Clima.
A Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura é um movimento multissetorial composto por mais de 430 organizações, incluindo a sociedade civil, setor privado, setor financeiro e academia. Nosso foco é promover a liderança do Brasil em uma economia de baixo carbono, com ênfase na agenda de uso da terra e florestas. Assim, reforçamos a necessidade e urgência de alinhar a legislação brasileira, em particular a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) ao Acordo de Paris e de articular soluções que combinem mitigação e adaptação climáticas ao desenvolvimento sustentável.
Desde 2023, o Governo Federal, sob a coordenação do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), vem delineando o Plano Clima 2024‑2035. O plano é estruturado em dois pilares (adaptação e mitigação), inclui 16 planos setoriais de adaptação e sete de mitigação, e define estratégias transversais de financiamento, governança, capacitação e transição justa. O Plano Clima servirá de base para a implementação da nova Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC), que estabelece uma redução de 59 % a 67 % das emissões líquidas em 2035 em relação a 2005 e projeta neutralidade climática até 2050. A construção do plano contou com ampla participação social via plataforma Brasil Participativo, plenárias regionais e consultas públicas, sinalizando um compromisso com transparência e multisetorialidade.
Em paralelo, o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) submeteu à consulta pública, entre 1º de outubro e 1º de dezembro de 2025, o Anteprojeto de Lei de Revisão da PNMC. Criada em 2009, a PNMC ficou 16 anos sem revisão. Sua atualização é necessária para incorporar as diretrizes do Acordo de Paris e garantir respostas mais eficazes à crise climática, sendo estratégica para o posicionamento climático do Brasil. Entretanto, realizar esta consulta em meio aos preparativos e à realização da COP30, tende a disputar a atenção da sociedade civil brasileira, o que pode reduzir o potencial de contribuição qualificada em um momento decisivo para a política climática nacional.
Quando a PNMC – Lei nº 12.187/2009 – foi promulgada, o Brasil havia acabado de assumir, na COP15 em Copenhague, um compromisso voluntário de reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) em 36,1 % a 38,9 % até 2020, tendo 2005 como ano‑base. Com a adesão ao Acordo de Paris, na COP21, em 2015, esses compromissos deixaram de ser opcionais. O país passou a ter que formular e atualizar periodicamente suas NDCs, alinhando‑se a um objetivo de longo prazo de equilibrar emissões e remoções na segunda metade do século. A proposta de revisão da PNMC responde a essa mudança, estabelecendo a meta de emissões líquidas zero até 2050 e definindo net zero como a condição em que as emissões antrópicas se equivalem às remoções antrópicas.
Portanto, essa revisão visa alinhar a PNMC ao Plano Clima e à nova NDC brasileira, buscando modernizar a governança climática nacional e reafirmando seus compromissos. Apesar de diversos avanços, existem lacunas que precisam ser endereçadas antes da consolidação da nova lei.
Capítulo I ‘Disposições preliminares e conceitos’
Apresenta avanços significativos, ampliando as definições legais de 10 para 23 conceitos. Atualiza conceitos de adaptação e mitigação – seguindo o IPCC – e introduz termos como desenvolvimento sustentável, justiça climática e transição justa, diferenciando a “trajetória” de uma transição socioeconômica de baixo carbono da “abordagem” para combater desigualdades e proteger direitos humanos. Ao incorporar conceitos como contribuição nacionalmente determinada, orçamento de gases de efeito estufa, financiamento climático e instrumentos de governança, a proposta alinha a PNMC ao Acordo de Paris e integra o Plano Clima como instrumento de planejamento, prevendo ainda uma Estratégia Climática de Longo Prazo. Ela também reconhece a urgência climática, conceito que enfatiza a escassez de tempo para prevenir ou reverter impactos e serve de guia para decisões públicas, privadas e judiciais.
Entretanto, considerando a importância da natureza e do uso da terra tanto em dimensões geográficas quanto em emissões de GEE, é fundamental trazer conceitos que relacionam clima, natureza e uso da terra, como soluções baseadas na natureza (SbN) e adaptação baseada em ecossistemas (AbE) (Art. 2º). Adicionalmente, o conceito de desenvolvimento sustentável (Art. 2º do Capítulo I) deve incluir a proteção e a recuperação ambiental.
Capítulo II ‘Princípios e Objetivo’
O anteprojeto indica que a PNMC será orientada pelos princípios e instrumentos da Rio-92, reconhecendo a importância das sinergias entre as convenções de Mudança do Clima, Diversidade Biológica e Combate à Desertificação – importante avanço para a agenda de natureza e uso da terra..
A PNMC inclui nos objetivos o estabelecimento de metas intermediárias de redução de emissões e controle das emissões que serão definidas no Plano Clima. Entretanto, o Plano Clima ainda não foi promulgado, pois ainda há pontos a serem discutidos, em particular o debate sobre a forma de atribuição das emissões por desmatamento no setor agropecuário.. É fundamental que os objetivos e as diretrizes propostas na PNMC sejam consistentes com as metas, indicadores e metodologias propostas no Plano Clima – incluindo os planos setoriais, de modo a harmonizar conceitos e evitar sobreposições ou lacunas. O Plano Clima deve incluir metas e indicadores para mensurar os esforços setoriais para redução de emissões, que devem ter critérios para porções justas e com diferentes responsabilidades.
Em relação à adaptação, o texto é genérico e não define pontos para monitorar vulnerabilidades em diferentes regiões e biomas. A adaptação deve ser tratada como diretriz transversal, explicitando mecanismos de AbE, essenciais para segurança hídrica, prevenção de desastres e resiliência de territórios vulneráveis.
Adicionalmente, os objetivos da política devem incluir a proteção e a recuperação dos biomas terrestres e ecossistemas costeiros e marinhos (Objetivo VIII do Capítulo II).
Capítulo III ‘Diretrizes’
Apesar de apontar o uso da melhor ciência disponível em suas diretrizes, a PNMC deve indicar meios de fortalecer a pesquisa, desenvolvimento e inovação (PDI) à gestão de riscos climáticos. A Coalizão propõe estabelecer um percentual mínimo de investimentos em PDI para aprimorar SbN e AbE focadas em atender aos principais desafios e gargalos na mitigação e adaptação climática, aumentando a resiliência socioecológica. Em particular, há necessidade de reforçar a geração de dados sobre: i) impactos e vulnerabilidades da agropecuária; ii) sistemas meteorológicos e microclimáticos com cobertura nacional; iii) tecnologias de irrigação e rastreabilidade; iv) ampliação da assistência técnica adaptada às mudanças climáticas; v) seguro rural climático, com desenho regionalizado com variabilidade climática e perfis produtivos; vi) restauração ecológica e produtiva, incluindo modelos de regeneração natural, sistemas agroflorestais e manejo integrado de paisagens.
As diretrizes sugerem a implementação de estratégias sinérgicas entre mitigação, adaptação, planos setoriais e Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS). Adicionalmente, é importante apontar que as estratégias devem olhar para objetivos e metas das outras convenções da Rio-92, buscando soluções com benefícios sinérgicos a clima, biodiversidade e desertificação. Essas sinergias são essenciais para alinhar as obrigações em relação a UNFCCC, CDB e UNCCD e evitar respostas inadequadas.
A diretriz de progressividade é uma inovação importante, a proposta estabelece que as metas e medidas de mitigação e adaptação não podem retroceder e devem sempre representar maior ambição, em linha com o princípio de progressão do Acordo de Paris. Essa mesma diretriz deve ser adotada nas metas intermediárias do Plano Clima.
Capítulo IV ‘Instrumentos’
Este capítulo organiza os instrumentos de i) planejamento, ii) implementação, iii) monitoramento e transparência e iv) institucionais, contemplando políticas existentes como o Plano Clima e seus planos setoriais.
Além da Estratégia Climática de Longo Prazo, NDC e Plano Clima, os instrumentos de planejamento devem considerar outros documentos essenciais para a descarbonização dos setores. Para o setor de uso da terra, devem considerar documentos referentes a: i) controle do desmatamento, extração madeireira e incêndios; ii) ampliação de áreas protegidas e fortalecimento da gestão territorial; iii) recuperação da vegetação nativa. Esses pontos irão reforçar o compromisso com o Código Florestal, PPCDs e PLANAVEG, por exemplo. Tampouco há clareza sobre incorporação, mensuração e financiamento de técnicas descritas no Plano ABC+, como manejo de solos, recuperação de pastagens degradadas, plantio direto, sistemas agroflorestais e sistemas integrados lavoura‑pecuária‑floresta (ILPF).
A Coalizão também alerta para a necessidade de aprimorar a metodologia de contabilidade de emissões e remoções no inventario nacional. As práticas indicadas devem ser incorporadas ao inventário nacional e consideradas nos mecanismos de mercado. É fundamental evitar que eventuais ajustes metodológicos resultem em uma realocação das emissões por conversão de uso da terra para o setor agropecuário sem o devido reconhecimento do papel das remoções de carbono e das práticas de baixo carbono na agropecuária. Em suma, é importante que a harmonização metodológica considere as remoções e sumidouros associados ao manejo do solo e à recomposição da vegetação nativa, seja ecológica ou produtiva de impacto positivo, garantindo consistência com o setor de uso da terra da NDC.
Em relação aos instrumentos de implementação, a PNMC deve articular políticas de uso da terra com instrumentos financeiros e mecanismos de compensação, remunerando proprietários rurais e comunidades pela manutenção ou recuperação da vegetação nativa.
Ao prever avaliações periódicas e a definição de instrumentos como, por exemplo, o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões e a Taxonomia Sustentável, a proposta amplia a transparência e sinaliza ao setor privado a necessidade de alinhar estratégias de negócios às metas climáticas. Além disso, a PNMC deve reconhecer a relevância da bioeconomia e do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) como instrumentos econômicos de mitigação e adaptação. A ampliação dessas ações deve ser estabelecida com foco em aumentar a participação de povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e proprietários de Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) como em provedores de serviços e bens para a regulação do clima.
A efetivação das metas de adaptação e mitigação dependerá de um robusto financiamento climático, com instrumentos estáveis. O anteprojeto cita exemplos importantes, como i) medidas fiscais e tributárias; ii) linhas de crédito e financiamento específicas de agentes financeiros públicos e privados; iii) orçamento da União; iv) instrumentos financeiros e econômicos no nível nacional e internacional. Entretanto, não há clareza de regras de permanência, acesso e transparência na alocação desses instrumentos financeiros. É fundamental integrar a PNMC aos instrumentos de planejamento e orçamento público (PPA, LDO e LOA), com mecanismos de ‘climate tagging’ que assegurem rastreamento, efetividade e transparência do gasto climático. A política deve prever transparência e salvaguardas socioambientais e de gênero nos instrumentos de financiamento climático, alinhando-se ao GCF e ao Acordo de Paris.
A Estratégia Nacional de Financiamento Climático deve priorizar SbN e AbE nas atividades elegíveis ao financiamento climático. Além disso, outros instrumentos reconhecidos deveriam compor essa estratégia de financiamento, tais como financiamento misto (blended finance), garantias e seguro rural climático, de forma a reduzir riscos e fomentar investimentos em agricultura regenerativa, sistemas agroflorestais e bioeconomia. Essa abordagem garante previsibilidade, escalabilidade e coordenação estratégica entre as ações de clima, natureza e uso do solo.
O Brasil também tem a oportunidade de alinhar os instrumentos de monitoramento e transparência, principalmente aqueles já descritos em planos e políticas que favoreçam a regulação do clima. Entretanto, há ausência de previsões explícitas para a integração das políticas de conservação, restauração, agricultura de baixo carbono e bioeconomia, limitando o potencial transformador da nova PNMC. Uma nova PNMC bem estruturada poderá fomentar as sinergias entre as ações já previstas pelos setores, assegurando o monitoramento e eficiência dessas ações.
Nos instrumentos institucionais, a governança proposta permanece fortemente centralizada na União, o que abre oportunidade para um desenho mais robusto de envolvimento de estados, municípios e setores produtivos no processo de implementação. A Coalizão Brasil defende uma governança multiescalar, na qual a União, os estados e os municípios compartilhem responsabilidades e recursos. A centralização excessiva das metas de adaptação e mitigação nos órgãos federais, observada nas primeiras versões do Plano Clima e desse anteprojeto da PNMC, tende a reduzir a a capilaridade das ações e a participação de setores produtivos e comunidades vulneráveis.
A nova PNMC deve explicitar o papel de cada nível de governo, estabeleça mecanismos de coordenação intergovernamental e preveja a participação de povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e setor privado em instâncias decisórias. A uniformização de objetivos, metas e indicadores entre os planos setoriais é necessária para permitir comparações e monitoramento integrado. A nova PNMC deve prever padrões mínimos de harmonização federativa entre União, estados e municípios, inclusive para a elaboração de instrumentos infralegais, garantindo coerência regulatória, coordenação e integração territorial.
Por fim, a Coalizão Brasil reconhece o esforço do governo brasileiro em oferecer os documentos prévios para consulta pública, mas reforça a importância de, em processos subsequentes de revisão e avaliação da PNMC, estabelecer prazos mais exequíveis para participação social e outros mecanismos eficientes de consulta a agricultores familiares, povos indígenas e comunidades tradicionais na revisão e na avaliação periódica da PNMC.
Reiteramos que a participação social não deve se limitar às fases de consulta, devendo compor um mecanismo permanente de governança para a implementação da política, incluindo a elaboração e revisão de planos setoriais, NDCs, instrumentos financeiros, mecanismos de mercado e sistemas de monitoramento (MRV). É essencial garantir processos de participação qualificada, incluindo o respeito à consulta prévia, livre e informada e metodologias adequadas à realidade dos territórios rurais, assegurando que povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e organizações da sociedade civil sejam representados de forma efetiva nas instâncias decisórias.